Beleid lokale heffingen

Lokale heffingen betreffen zowel publiek- als de privaatrechtelijke heffingen. De publiekrechtelijke heffingen worden onderscheiden naar belastingen en rechten:

• Belastingen: de opbrengsten van belastingen komen toe aan de algemene middelen en kunnen vrij worden besteed. Dit zijn onder meer de onroerendezaakbelasting, de logiesbelasting en de hondenbelasting. Het criterium kostendekkendheid is hier niet aan de orde;
• Rechten: een recht is een vergoeding voor een concrete prestatie door de gemeente geleverd. De opbrengst van de rechten is niet vrij besteedbaar: de opbrengsten moeten aangewend worden voor de gerelateerde prestaties. Voorbeelden zijn de afvalstoffenheffing, rioolheffing en de leges burgerzaken. Hier geldt een wettelijke norm van maximaal 100% kostendekkendheid.

De privaatrechtelijke heffingen hebben betrekking op tarieven voor economische activiteiten die verricht worden in het algemeen belang.

In de jaarlijkse Tarievennota wordt een toelichting gegeven op de ontwikkeling van de gemiddelde jaarlijkse woonlasten. De woonlasten is een optelling van de OZB, rioolheffing en afvalstoffenheffing voor een gemiddeld (tweepersoons)huishouden.

Op grond van de Financiële verordening gemeente Groningen 2013 moet om de vier jaar een tarievenonderzoek plaatsvinden en wordt de kostendekkendheid van de publiek- en privaatrechtelijke tarieven doorgelicht en aan de gemeenteraad gerapporteerd. Daarbij wordt de gewenste mate van kostendekkendheid opnieuw bepaald.

Beleid publiekrechtelijke heffingen
Hieronder geven we een beknopte uiteenzetting van het gemeentelijke beleid met betrekking tot de publiekrechtelijke tarieven.

Kwijtscheldingsbeleid
Met het hanteren van een kwijtscheldingsregeling geeft de gemeente een deel van zijn burgers de mogelijkheid om voor een lager tarief in aanmerking te komen. De ruimte om een eigen gemeentelijk kwijtscheldingsbeleid te voeren is beperkt. De criteria waaraan kwijtscheldingsverzoeken getoetst worden, zijn op rijksniveau vastgesteld. We mogen wel zelf bepalen voor welke belastingen en heffingen we kwijtschelding verlenen en welk deel van de belastingaanslag of heffing we kwijtschelden. We verlenen kwijtschelding voor:

• hondenbelasting, alleen voor de eerste hond en tot 60%;
• afvalstoffenheffing. Mensen die vijf jaar of langer op het sociale minimum zitten, krijgen volledige kwijtschelding van de afvalstoffenheffing. De andere kwijtscheldingsgerechtigden krijgen 57% van het aanslagbedrag kwijtgescholden;
• leges gehandicaptenparkeerplaats en -kaart en huwelijksleges (volledig).

Onroerende-zaakbelasting
De onroerende-zaakbelasting is de belangrijkste gemeentelijke belasting, niet alleen qua omvang, maar ook omdat de opbrengst tot de algemene middelen behoort en dus naar eigen inzicht besteed kan worden. De belangrijkste functie is het genereren van inkomsten. De hoogte van een aanslag is afhankelijk van de waarde van een pand en van de door uw raad vastgestelde tarieven. Er wordt onderscheid gemaakt tussen de heffing voor eigenaren van woningen, eigenaren van niet-woningen en gebruikers van niet-woningen. De waarde van de woningen en bedrijven in de stad wordt ieder jaar opnieuw bepaald.

Afvalstoffenheffing
De afvalstoffenheffing wordt als bestemmingsheffing aangemerkt, omdat de opbrengst niet naar de algemene middelen vloeit, maar dient ter dekking van de kosten van afvalinzameling en -verwerking. Het uitgangspunt is dat deze kosten inclusief de kosten van kwijtscheldingen volledig gedekt worden uit de opbrengst van de afvalstoffenheffing. Het aantal bewoners van een woning bepaalt de hoogte van het tarief. Er wordt gedifferentieerd naar vier categorieën, namelijk eenpersoonshuishoudens, tweepersoonshuishoudens, huishoudens van drie tot en met zeven personen en huishoudens van acht personen of meer. Hiermee wordt invulling gegeven aan het principe ‘de vervuiler betaalt’. De tariefdifferentiatie heeft dus niet gedragsbeïnvloeding ten doel, de belangrijkste functie is het genereren van inkomsten om de voorziening mogelijk te maken.

Rioolheffing
De kosten voor het beheren en in stand houden van het rioolstelsel worden door een heffing verhaald. Gemeenten hebben naast de zorgplicht voor stedelijk afvalwater en hemelwater ook de zorgplicht voor grondwater. De opbrengst van de rioolheffing, met als uitgangspunt 100% kostendekkendheid, is geoormerkt. De belangrijkste functie is dus het genereren van inkomsten om de voorziening mogelijk te maken. De rioolheffing kan zowel van de eigenaar (aansluitrecht) als van de gebruiker (afvoerrecht) worden geheven. Wij kennen alleen het aansluitrecht, waarbij een vast bedrag per aansluiting in rekening wordt gebracht.

Bouwleges
Bouwleges worden geheven om de kosten van het proces van bouwvergunningverlening te dekken. De belangrijkste functie is dus het genereren van inkomsten om de voorziening mogelijk te maken. Het tarief wordt bepaald door de hoogte van de bouwkosten (aanneemsom exclusief BTW). Ook voor de bouwleges is ons beleid een kostendekkendheid van 100%. Een complicatie daarbij is dat door een wisselende omvang van de bouwprojecten de opbrengst van jaar tot jaar sterk kan fluctueren. Verder is vooraf moeilijk te schatten hoeveel de opbrengst in enig jaar zal bedragen. Om risico’s van tegenvallende inkomsten zoveel mogelijk uit te sluiten is in 2001 een bestemmingsreserve bouwleges ingesteld.

Parkeergelden publiekrechtelijk deel
Het publiekrechtelijk deel wordt ook wel parkeerbelasting genoemd en daaronder vallen de tarieven voor het parkeren bij parkeermeters en parkeerautomaten, de boetes voor het rood staan bij parkeermeters en parkeerautomaten, de kosten van het (gratis) fiets parkeren en de tarieven voor parkeervergunningen. Voor de publiekrechtelijke parkeergelden (parkeerbelasting) is de doelstelling van regulering expliciet in de wet vastgelegd. In de tariefstelling mag onderscheid gemaakt worden naar parkeerduur (kort/lang), het moment waarop wordt geparkeerd (dag/avond/weekend), het gebied waar wordt geparkeerd en het type vergunning. In Groningen maken we gebruik van de toegestane differentiatiemogelijkheden. We sturen zowel met tarieven, de duur van parkeren als met de beschikbaarheid van parkeerplaatsen.

Baten en kruissubsidiëring publiekrechtelijke leges
Voor elk van de verordeningen waarbij sprake is van kostenverhaal moet inzichtelijk gemaakt worden dat de totale geraamde baten van de verordening niet uitgaan boven de totale lasten van de verordening. Deze opbrengstnorm ziet op de verordening in haar totaliteit maar anders dan in bijvoorbeeld de Verordening rioolheffing of de Verordening afvalstoffenheffing worden in de Legesverordening heel veel verschillende diensten van een tarief voorzien. Voorbeelden zijn paspoorten, rijbewijzen, huwelijksvoltrekkingen, omgevingsvergunningen, evenementenvergunningen en drank- en horecavergunningen. De diensten waarvoor leges worden geheven zijn in de Legesverordening op samenhang geclusterd. Dit heeft geleid tot een onderverdeling in drie clusters van samenhangende diensten:

• titel 1 Algemene dienstverlening;
• titel 2 Dienstverlening vallend onder fysieke leefomgeving/omgevingsvergunning/Wabo;
• titel 3 Dienstverlening vallend onder de Europese Dienstenrichtlijn.

Onder titel 1 vallen met name de legestarieven voor diensten van Burgerzaken (paspoorten, rijbewijzen en huwelijksvoltrekkingen). Onder titel 2 vallen de legestarieven voor diensten die verleend worden onder de noemer ‘omgevingsvergunning’ (voorheen bouwvergunning) en onder titel 3 vallen de legestarieven voor diensten die uitsluitend verleend worden aan ondernemers zoals de drank- en horecavergunning, de evenementenvergunning en de vergunning voor seksbedrijven.

Binnen titel 1 is kruissubsidiëring toegestaan. Zo mag bijvoorbeeld het tarief voor huwelijksvoltrekkingen meer dan kostendekkend worden vastgesteld ter compensatie van een niet kostendekkend tarief voor paspoorten. Ook binnen titel 2 is kruissubsidiëring toegestaan. Bij de invoering van de omgevingsvergunning in 2010 was het weliswaar de wens van de wetgever dat alleen binnen de omgevingsvergunning kruissubsidiëring zou worden toegepast en niet met dienstverlening daarbuiten. Maar inmiddels heeft de rechter geoordeeld dat kruissubsidiëring tussen titel 1 en titel 2 niet verboden is. Niet kostendekkende tarieven voor de diensten die vallen onder titel 1 mogen dus gecompenseerd worden door meer dan kostendekkende tarieven voor de omgevingsvergunning. Op grond van de Europese Dienstenrichtlijn is binnen titel 3 kruissubsidiëring niet toegestaan. Voor elk van de tarieven van titel 3 geldt de norm van maximaal 100% kostendekking.   
Indien er een wettelijk maximumtarief geldt of indien een product (deels) kosteloos verstrekt moet worden, is dit in de paragraaf lokale heffingen aangegeven. Ook indien de raad niet uitgaat van het uitgangspunt ''volledige kostendekking'' is dit aangegeven (criterium kostendekkendheid: beperkt).

Beleid privaatrechtelijke heffingen
Hieronder geven we een beknopte uiteenzetting van het gemeentelijke beleid met betrekking tot de privaatrechtelijke tarieven.

Privaatrechtelijke tarieven
In Groningen maken we onderscheid tussen algemene tarieven die vooraf zijn bepaald en voor iedere afnemer gelden en commerciële tarieven. Bij de laatste opereert de gemeente als marktpartij in een concurrerende omgeving. Medio 2014 is de Wet Markt en Overheid in werking getreden. Op grond van deze wet moeten we voor onze producten en diensten de integrale kostprijs in rekening brengen. Daarnaast heeft de gemeente voor een aantal producten zelf een beleid voor kostendekkendheid.
Het uitgangspunt van de Gemeente Groningen is dat de privaatrechtelijke tarieven minimaal kostendekkend zijn. Voor een aantal tarieven geldt echter dat stimulering van het gebruik van de voorzieningen en marktwerking er toe kunnen leiden dat een lager dan kostendekkend tarief wordt gehanteerd. Doel van de  Wet Markt en Overheid is zo gelijk mogelijke concurrentieverhouding te creëren tussen overheden en bedrijven. Overheden mogen nog steeds economische activiteiten verrichten maar moeten daarbij voldoen aan gedragseisen die de wet stelt. De belangrijkste daarvan is dat aan afnemers ten minste de integrale kosten worden doorberekend. Op 25 juni 2014 heeft de raad een aantal economische activiteiten benoemd tot activiteiten die verricht worden in het algemeen belang. Op deze activiteiten is de Wet Markt en Overheid niet van toepassing.

Parkeergelden privaatrechtelijk
Onder het privaatrechtelijk deel vallen de tarieven voor parkeergarages en buurtstallingen. Het uitgangspunt is dat het in totaal (samen met het publiekrechtelijk deel) kostendekkend is.

Berekening lokale heffingen
Voor het berekenen van de kostendekkendheid en hoogte van de lokale heffingen maken wij gebruik van een kostenverdeelstaat. In deze kostenverdeelstaat rekenen  wij directe lasten en baten, indirecte lasten en baten en de algemene interne dienstverleningskosten door naar de verschillende lokale heffingen toe.

Toerekening directe lasten
De centrale activiteiten van een heffing staan op een taakveld. Riolering en Afval zijn voorbeelden van taakvelden waarvan de kosten toe te rekenen zijn aan respectievelijk de rioolheffing en de afvalstoffenheffing. De taakvelden vormen de kern van de directe lasten van de kostenonderbouwing. Daarnaast moet de vraag beantwoord worden of er op andere taakvelden lasten staan die te maken hebben met de uitvoering van de taak waarvoor de heffing in rekening gebracht wordt. Is dat het geval dan moet worden bepaald in welke mate die lasten toerekenbaar zijn.

Toerekening indirecte lasten
Alle kosten voor overhead staan apart begroot op taakveld 0.4. Een deel van de overhead mag als opslag op de directe lasten meegenomen worden in de tarieven. De overhead wordt niet door belast aan de taakvelden waar de directe lasten op staan. Dit betekent dat het niet mogelijk is om uit de taakvelden alle aan de tarieven toe te rekenen kosten af te leiden. De overhead moet buiten de begroting om aan de tarieven worden toegerekend. In de Financiële verordening gemeente Groningen 2013 is de methodiek voor de toerekening van overhead opgenomen.

Enkel voor de publiekrechtelijke leges geldt dat indirecte lasten die geen enkel verband hebben met een dienst waarvoor een tarief in rekening wordt gebracht, niet verhaalbaar zijn. Het gaat bijvoorbeeld om de kosten van:

• beleidsvoorbereiding;
• inspraak-, bezwaar- en beroepsprocedures;
• handhaving, toezicht en controle (behoudens de eerste controle).

Toerekening algemene interne dienstverleningskosten
Binnen de kaders van wet- en regelgeving rekenen we de toerekenbare overhead (zoals huisvesting en kosten van het shared service center) aan de lokale heffingen toe. Dit noemen we algemene interne dienstverleningskosten  De verdeling vindt plaats op basis van de formatie per heffing.

In 2017 zijn de functies binnen de concernstaf en GMT in zijn geheel binnen de AID meegenomen en de daaraan gerelateerde kosten zijn naar alle producten toegerekend met uitzondering van de leges. Dit omdat deze kosten daar niet aan toegerekend mogen worden. Bovengenoemde resulteert in een kostenverhogend effect op de AID. Dit geldt tevens voor de loon- en prijsindex die we op de AID producten hebben toegepast. Bezuinigingen en efficiëntie zorgen voor een daling van de algemene interne dienstverlening. Tezamen zorgen bovengenoemde bewegingen met name voor een toename van de algemene interne dienstverlening van per saldo € 2,9 miljoen waardoor het totale bedrag aan algemene toerekenbare overhead uitkomt op € 70 miljoen.