Uitvoering van het grondbeleid

Met het grondbeleid richten we ons op het gebruik van de grond als bepalende factor voor de kwaliteit van de leefomgeving. Daarbij hanteren we de volgende doelstellingen die ons legitimeren om in te grijpen in de grondmarkt:

• Het bevorderen van een maatschappelijk gewenst ruimtegebruik;
• Het verhogen van de kwaliteit van het ruimtegebruik;
• Het bevorderen van een rechtvaardige verdeling van kosten en opbrengsten over gebruikers, grondeigenaren, ontwikkelaars, corporaties en de overheid.

Een belangrijke voorwaarde hierbij is transparantie. Wij moeten aan de markt duidelijk kunnen maken waarom publiekrechtelijke middelen worden ingezet of waarom in andere gevallen als marktpartij wordt geopereerd.

Het grondbeleid kan actief, passief of door middel van een tussenvorm (samenwerking) worden gevoerd. Bij actief grondbeleid wordt de grond voor eigen rekening en risico aangekocht, bouw- en woonrijp gemaakt en in eigen beheer uitgegeven. In de passieve rol draagt de marktpartij het volledige risico. Bij samenwerking is er sprake van locatieontwikkeling in samenwerking met de markt, waarbij het risico, de winst en de zeggenschap gedeeld worden op grond van datgene wat is overeengekomen.

De huidige situatie in Groningen laat een mix zien van actief grondbeleid, faciliterend grondbeleid en samenwerking.
Projecten waarvoor de gemeente een actief grondbeleid voert en actief gronden heeft verworven voor de realisatie van woningbouw zijn bijvoorbeeld Reitdiep fase III en IV en Piccardthof. Eemskanaalzone, CiBoGa en Europapark zijn transformatielocaties die ook actief zijn verworven. Westpoort, Eemspoort en Eemspoort-Zuid zijn voorbeelden van actief grondbeleid ten behoeve van de realisatie van bedrijventerreinen. Tenslotte hebben we het voormalige Suikerunie-terrein verworven; het gaat hierbij om een gebied ter grootte van circa 120 hectare. Deze locatie zal echter pas op termijn worden herontwikkeld.  Projecten waarbij de gemeente heeft gefaciliteerd, door middel van aanpassing van het bestemmingsplan, zijn bijvoorbeeld Hoendiep.

Het ruimtelijk-economisch beleidskader zoals geformuleerd in het structuurplan “Stad op scherp” en haar voorgangers ligt ten grondslag aan het te voeren grondbeleid. Om de hierin geformuleerde doelstellingen te realiseren wordt per situatie beoordeeld welke vorm van grondbeleid de beste optie is. Uitgangspunt is een sterke regie op de ruimtelijke ontwikkeling waardoor de ruimtelijke doelstellingen van de gemeente zo veel als mogelijk gerealiseerd kunnen worden. In de nota grondbeleid 2010-2014 hebben de volgende gedragslijn geformuleerd:
-   In specifieke gebieden en ontwikkelingszones wordt primair gekozen voor actief grondbeleid;
-   Voorafgaand aan de feitelijke toepassing van actief grondbeleid wordt door het College een risico inschatting gemaakt; een tentatieve grondexploitatieopzet, alsmede een verwervingsplan maken daar deel van uit;
-   Waar gewenst of noodzakelijk wordt een faciliterende grondpolitiek gevoerd, op basis van vooraf (anterieur) te sluiten overeenkomsten, waarbij het gemeentelijk kostenverhaal wordt geregeld en voor zover nodig locatie-eisen worden gesteld.

Strategisch vastgoed
Het strategische vastgoed bestaat voornamelijk uit onroerende zaken die aangekocht zijn ten behoeve van (her)ontwikkeling. In de periode tussen aankoop en de start van de (her)ontwikkeling beheren en exploiteren wij de gekochte gronden en bebouwde onroerende zaken. De gronden die ingezet worden voor de uitvoering van het grondbeleid zijn geclassificeerd in diverse categorieën. Wij hanteren de volgende indeling (verordening grondbedrijf van 6 februari 1986):

• Materiële vaste activa –nog te ontwikkelen bouwgronden;
• Niet in exploitatie te nemen eigendommen;
• In erfpacht of anderszins uitgegeven eigendommen;
• In (bouwgrond)exploitatie genomen eigendommen (grondexploitaties en bouwrijpe kavels);

Naast deze categorieën bestaat de categorie “verhuurde kavels”. Deze categorie is later om administratief beheer technische redenen en bestaat uit eigendommen uit de vier categorieën zoals benoemd in de verordening. Dit is een verzamelcategorie waarin alle verhuurde eigendommen worden opgenomen voor de periode waarin ze worden verhuurd.  Onderstaand zal per onderdeel de ontwikkelingen worden weergegeven.

Materiële vaste activa – nog te ontwikkelen gronden
De omvang van de voorraad nog te ontwikkelen gronden bedraagt € 68,7 miljoen per 31 december 2015. Van deze boekwaarde heeft € 39,9 miljoen betrekking op de Suikerfabriek.

De Suikerfabrieklocatie is in 2010 verworven waarbij tot circa 2025 de locatie tijdelijk beheerd wordt en daarna een permanente invulling gaat krijgen. Voor de tijdelijke invulling en exploitatie van de gronden van de Suikerfabriek hebben wij 20 april 2015 een samenwerkingsovereenkomst en het huurcontract met Exploitatie Suikerunie Terrein BV (Ploeg id3) gesloten. Met deze overeenkomsten is Exploitatie SuikerunieTerrein BV huurder geworden van het ruim 14 hectare grote voorterrein, met uitzondering van schoorsteen en daarmee opdrachtnemer voor de invulling en het beheer. Verder is in 2014 ongeveer 20 hectare grond in bruikleen gegeven bij de agrarische onderwijsinstelling Terra om praktijkonderwijs te geven. Momenteel werkt Terra aan een haalbaarheidsstudie voor een praktijkleercentrum. Voor de Noordkant van het gebied (Energieweg 10) hebben wij het voornemen om een tijdelijk opvanglocatie voor vluchtelingen te realiseren.

Door een wetswijziging wordt vanaf 1 januari 2016 de strategische grondvoorraad ondergebracht onder de Materiële vaste activa – gronden en terreinen. Deze wijziging heeft met name impact op de waardering van de gronden. Gronden en onroerende zaken moeten gewaardeerd worden tegen verkrijgingsprijs dan wel lagere marktwaarde. Eind 2015 zijn nagenoeg alle bezittingen gewaardeerd tegen een waarde gebaseerd op huidige bestemming met uitzondering van de Suikerfabriek locatie. Door diverse factoren bestaat het risico dat de marktwaarde lager is dan de huidige boekwaarde. De marktwaarde is grotendeels afhankelijk van locatie specifieke eigenschappen.

Voor de locaties Van Swietenlaan 1-3, Hereplein, Spaarnestraat en Grote Markt 30-33 lopen we een risico dat de marktwaarde lager is dan de huidige boekwaarde. Deze nieuwe regeling heeft een overgangstermijn van 4 jaar. Wij willen, in de komende periode de waardering van de strategische voorraad tegen het licht te houden en de overgangstermijn gaan gebruiken om de nieuwe waarderingsregels toe te passen.

Een andere consequentie van deze wetswijziging is dat de regels om exploitatielasten toe te rekenen aan gronden verder zijn aangescherpt. De mogelijkheid om exploitatielasten van gronden die niet zijn opgenomen in een grondexploitatie te activeren, is vervallen. Deze lasten moeten ten laste van het jaarresultaat gebracht worden.  Voor gronden waarvoor geen voornemen bestond de gronden in de nabije toekomst te bebouwen hanteren wij deze werkwijze al. In de begroting 2017 hebben wij een exploitatienadeel exclusief de locatie Suikerfabriek opgenomen van ongeveer € 2,9 miljoen. Voor de jaarlijkse exploitatielasten van het Suikerfabrieklocatie is een structureel budget van € 1,6 miljoen  beschikbaar.

De boekwaarde van de strategische voorraad is voor het merendeel gewaardeerd op de lagere marktwaarde. De marktwaarde kan jaarlijks fluctueren. De omvang van de afwijking is op dit moment niet in te schatten. In het exploitatienadeel van de strategische grondvoorraad hebben wij een stelpost opgenomen (ongeveer 2,5% van de boekwaarde exclusief Suikerfabrieklocatie) om een mogelijke daling op te vangen.

De verordening op de grondbank geeft ons de mogelijkheid om vooraf op basis van de vastgestelde structuurplannen, visies en bestemmingsplannen en het verwervingsplan strategische aankopen te verrichten en hierover achteraf verantwoording af te leggen. Bij de nieuwe nota grondbeleid gaan we nader in op het verwervingsplan.

Bouwrijpe kavels
De categorie bouwrijpe kavels betreft gronden die na het afsluiten van een grondexploitatie nog niet verkocht zijn en beschikbaar zijn om te verkopen. De boekwaarde per 31 december 2015 bedraagt ruim € 5,5 miljoen.

Erfpacht
De boekwaarde per 31 december 2015 bedraagt € 3,4 miljoen.

In september 2013 heeft de gemeenteraad besloten dat particuliere woning-bezittende erfpachters de keuzemogelijkheid krijgen om de blote eigendom te verwerven. Tot en met 31 december 2015 hebben 42 erfpachters de blote eigendom gekocht, waarvan de totale koopsom circa € 702 duizend bedroeg. Inmiddels is de rente op staatsleningen gedaald. Hierdoor is de jaarlijkse erfpachtcanon verlaagd en is het financieel niet aantrekkelijk om het blooteigendom te kopen. In de begroting 2017 is voorzichtigheidshalve geen rekening gehouden met verkoopopbrengsten uit blooteigendom.  

Verder is onder de categorie erfpacht de “commerciële erfpacht Waagstraat” ondergebracht. De canon bij commerciële erfpacht is afhankelijk van de gerealiseerde huuropbrengsten en kosten van de erfpachter. Het jaarlijkse resultaat bestaat uit de canonopbrengsten minus de rentekosten en een vergoeding van de huurlasten aan de gemeente Groningen (2017: € 338.000). In de begroting 2017 hebben we rekening gehouden met een budgettair neutraal resultaat.  

Op 1 januari 2015 heeft de vijfjaarlijkse canonherziening plaatsgevonden. Afhankelijk van de van toepassing zijnde erfpachtsvoorwaarden is de canon verlaagd doordat te hanteren rentepercentages in de afgelopen jaren zijn gedaald. Hierdoor nemen de opbrengsten met € 130.000 af. Wij verwachten daardoor een verwacht negatief resultaat van € 96.000 in 2017.

Verhuurde kavels/Binnenbezittingen
De categorie verhuurde kavels betreft gemeentelijke panden en percelen grond die binnen het grondbeleid nog geen directe bestemming hebben en die voor langere tijd worden verhuurd of verpacht.  Het beleidsmatige uitgangspunt voor deze panden is: 'het op commerciële basis beheren van al dan niet tijdelijke, bij de gemeente in eigendom zijnde, onroerende zaken, met in achtneming van de gewenste bestemmingsflexibiliteit.' De boekwaarde van deze kavels per 31 december 2015 bedraagt € 4,0 miljoen. Jaarlijks wordt het exploitatieresultaat bepaald en verrekend met de reserve grondzaken. Het verwachte exploitatieresultaat bedraagt in 2017 € 9.000.  

Grondexploitaties
De totale omvang van de boekwaarde van de grondexploitaties bedraagt per 31 december 2017 naar verwachting circa € 473 miljoen. De boekwaarde is als volgt samengesteld:

• € 120 miljoen grondexploitaties;
• € 353 miljoen Meerstad.

Grote, complexe of risicovolle grondexploitaties zijn Meerstad, Europapark (inclusief station en Kempkensberg), CiBoGa, Westpoort, Grote Markt, Eemskanaalzone en de Oosterhamrikzone. Daarnaast zijn een aantal kleinere grondexploitaties zoals Reitdiep fase 3 en 4, Oosterparkstadion, Eemspoort, Eemspoort Zuid. In de rapportage grondbedrijf is een uitgebreide toelichting opgenomen over de actuele stand van zaken van de grondexploitaties.

De grondexploitaties worden jaarlijks herzien. Bij de herzieningen van de grondexploitaties staat de aanpak centraal zoals is opgenomen in het Meerjaren Uitvoeringsprogramma Structuurvisie 2011 (RO10.2469411). Deze aanpak is erop gericht om de financiële gevolgen van programmawijzigingen zoveel mogelijk te beperken, beheersbaar en inzichtelijk te houden. Deze aanpak bestaat uit de volgende stappen:

• Een analyse in regioverband van de marktvraag naar woningen, kantoren en bedrijventerreinen, om op basis daarvan te komen tot een her-prioritering en sanering van het aanbod;
• Een kritische herwaardering van onze grond en grondexploitaties;
• Bijstelling van de programma’s op de kansrijke ontwikkellocaties (meer marktgericht), in combinatie met een andere manier van gebiedsontwikkeling die meer ruimte biedt voor flexibiliteit en waarbij we zoveel mogelijk samenwerken met potentiële gebruikers en marktpartijen.

Op basis van deze drie stappen worden per exploitatie of locatie beargumenteerde keuzes gemaakt en blijft het geheel voor de gemeenteraad transparant. Op grond van de uitkomsten van de herziening van een exploitatie of herwaardering van grond blijkt of het noodzakelijk is om gemeentelijke middelen te gebruiken ter dekking van een tekort. Daarnaast willen we de prikkel om verliezen te beperken zo groot mogelijk houden.

In de komende herzieningen van grondexploitaties komen we terug op de gevolgen hiervan voor de betreffende grondexploitaties en op de mogelijkheden die ontstaan door het benutten van kansen. Naar verwachting zal in februari 2017 een groot aantal herzieningen ter vaststelling voorgelegd worden.  Ook in 2017 willen wij deze aanpak hanteren bij de jaarlijkse herzieningen van de grondexploitaties. Ook gaan we bij de herziening nader in op de ontwikkeling van de risico’s van de grondexploitaties. Bijzonder aandachtspunten hierbij zullen met name de voortgang in de uitgifte van kavels voor bedrijventerreinen en woningbouw zijn een aantal bijzondere risico’s zoals de samenwerkingsovereenkomst Oosterhamriktracé tussen de gemeente Groningen en Nijestee en het effect hiervan op de grondexploitatie Oosterhamrikzone.

Voor de ontwikkeling van de stad zijn inmiddels forse investeringen gedaan in het verwerven en bouwrijp maken van gronden zowel binnenstedelijk als ook in de uitleggebieden. Voor de toekomst zijn een viertal grondexploitaties te typeren:

1. Gebiedsontwikkeling binnenstad (Oosterhamrikzone, CiBoGa, Europapark, Eemskanaalzone);
2. Gebiedsontwikkeling wonen uitleglocaties (Meerstad, Reitdiep fase III en IV de toekomstige Suikerfabrieklocatie);
3. Bedrijventerreinen (Westpoort, Zernike, Eemspoort en Eemspoort-Zuid);
4. Speciale ontwikkelingen zoals de Grote Markt en mogelijk ook het Stationsgebied in de nabije toekomst.

De focus in de komende jaren ligt met name op de afzet van gronden in de gebiedsontwikkeling binnenstad en de bedrijventerreinen. Om de risico’s te managen van deze investeringen is het noodzakelijk om de investeringen te koppelen aan de afzetverwachting van gronden in de komende periode. Verder zal in de komende jaren de investeringsomvang in het bouw- en woonrijp maken van gronden binnen de grondexploitaties substantieel dalen ten opzichte van voorgaande periode. De investeringen zijn met name gericht op het verder bouwrijp- en woonrijp maken van de gronden, zodat de gronden verkocht kunnen worden.

De groeiprognoses van de stad zijn positief. De realisatie van de prognoses is mede afhankelijk van de mate waarin we in staat zijn om voldoende werkgelegenheid te bieden. Wij staan voor de opgave om met beperkte middelen de hieruit voortvloeiende stedelijke ontwikkelingsopgave te realiseren. Door de positieve economische ontwikkeling zien we een toenemende interesse voor woningbouwlocaties in de stad. Markpartijen zijn positief maar voorzichtig.

De markt is in vergelijking met 10 jaar geleden gewijzigd. Ten opzichte van 10 jaar geleden zijn de corporaties als ook grote partijen die op eigen risico (grote) locaties (op voorraad) ontwikkelen weggevallen. In plaats daarvan zijn meerdere kleinere partijen actief die gezamenlijk vraag-gestuurd (maatwerk) leveren. Deze manier van ontwikkelen leidt ertoe, in combinatie met strengere financieringseisen, dat er meer tijd kosten om tot een daadwerkelijke gronduitgifte te komen. Ook vraagt de huidige marksituatie een meer actieve rol van ons bij de totstandkoming van de gronduitgifte. Wij willen deze marktinitiatieven stimuleren en faciliteren. Om Instrumenten die hierbij onder meer ingezet kunnen worden zijn garantiestellingen, deelname in financiering en exploitatie van onroerend goed inclusief parkeergarages en projectontwikkeling met oog op realisatie van onze publieke doelstellingen. In aanloop naar de nieuwe nota grondbeleid willen we verkennen welke instrumenten bruikbaar zijn en onder welke voorwaarden we deze kunnen toepassen.

De commissie BBV heeft op 5 maart 2016 de nieuwe Notitie Grondexploitaties 2016 gepubliceerd. Deze notitie bevat wijzigingen die vanaf 1 januari 2016 van kracht zijn voor de verslaggeving van grondexploitaties. De belangrijkste wijzigingen zijn:

• De voortschrijdende richttermijn voor grondexploitaties is maximaal 10 jaar. Hier kan goed gemotiveerd bij raadsbesluit en toegelicht in de jaarstukken van afgeweken worden. Voor langer durende grondexploitaties moeten aanvullende beheersmaatregelen worden genomen. Een verplichte maatregel is dat geen indexering meer mag worden toegepast voor opbrengsten later dan 10 jaar;
• Bij de kostentoerekening aan de grondexploitaties binnen het BBV wordt het verplicht aan te sluiten op de kostenverhaalsmogelijkheden zoals benoemd in de Wet op de ruimtelijke ordening (Wro) en het Besluit ruimtelijke ordening (Bro);
• De rente die wordt toegerekend aan grondexploitaties moet worden gebaseerd op de werkelijke rente over het vreemd vermogen en de disconteringsvoet moet gelijk gesteld worden aan de toegerekende rente;
• Jaarlijkse herziening van de grondexploitaties.

Deze wijzigingen beogen een scheiding aan te brengen tussen publieke investeringen in de openbare ruimte en de investeringen die verband houden met de aankopen van gronden, het bouwrijp maken van grond en de uitgifte van bouwgronden. Een deel van de publieke investeringen kan worden toegerekend, voor zover ze voldoen aan de criteria van proportionaliteit, profijt en causaliteit. De voorinvesteringen in de publieke ruimte worden niet langer volledig gefinancierd uit de grondexploitaties. Hierdoor worden de risico’s die samenhangen met grondexploitaties kleiner en is er daardoor minder benodigd weerstandsvermogen en minder reserves benodigd. Daarnaast komt de (meerjaren) begroting structureel beter op orde doordat er rekening wordt gehouden met de rentelasten en afschrijvingen en waardoor er ruimte ontstaat voor vervanging Deze wijzigingen worden meegenomen bij de herziening grondexploitaties 2016.